第3444章爱心护考 为莘莘学子保驾护航

　

其次，健全行政审批监管体制是改革的基础。

即使在宪法规范不明确的情况下，它对宪法的发挥、发展也应符合宪法精神。[49]但设两名以上的国家副主席也需要有更明确具体的规定，以免出现混乱，如两名国家副主席之间是否需要分工？怎么分工？谁来分工？国家主席委托国家副主席代行职权时委托给哪个国家副主席？是否两个都可以委托？还是只能或主要委托给第一顺序的国家副主席，第一顺序的国家副主席缺位时才能委托给第二顺序的国家副主席？还是可以同时委托？那么哪些职权委托给第一顺序的国家副主席？哪些职权委托给第二顺序的国家副主席？第一顺序的国家副主席是否可以将国家主席委托的权力再委托给第二顺序的国家副主席？……笔者认为，总体上看还是设一名国家副主席较好，既符合惯例——设2名国家副主席的时间为16年，[50]设1名国家副主席的时间为34年（而且包括近30年），也避免了闲职太多，或互相扯皮等弊端。

如果二者在党内合作顺利，那么，两个主权合一就能维持三位一体体制。m\;2n%N- 1988年7月5日土耳其新任驻华大使比拉尔?西姆希尔向中华人民共和国副主席王震递交了国书。邓小平也曾作过说明：国家主席有好几位同志可作，如朱德同志，如党内几位老同志，都可以作，但是大家考虑的结果，以刘少奇同志担任这个职务，比较更为适当些。因此不宜将这种承接形式固化，否则可能有事先内定的嫌疑，削弱了下一届全国人大的选举权。有人认为，作为国家副主席的朱德没有任第二届国家主席是因为朱德谦虚礼让，按照惯常的做法，毛泽东不连任，由上届国家副主席朱德继任是顺理成章的事。

[20] 仅仅是宣布而不是选举产生，因为副主席继任是宪法的明确规定。在会谈后举行的记者招待会上，江泽民说，我和克林顿总统决定，中美不把各自控制下的战略核武器瞄准对方，这向全世界表明，中美两国是合作伙伴，而不是对手。[47]20世纪30年代著名的罗斯福新政，使美国渡过了经济危机，复苏了经济，显示了行政干预经济的威力。

作为回报，人民可以给他们优厚的待遇，但不能给他们无限的权力，人民如果为报答他们的恩情而不忍心严格限制他们的权力，就是在搬起石头砸自己的脚。如国家主席在行使其荣典权时如果违背有关的宪法程序（不是根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定而是根据国务院的决定），应当承担什么责任？为此而直接罢免国家主席似乎处罚得太重了。[26]因此国务院总理对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，是能够成立的。见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第123页。

[38] （二）以最高权力机关制约国家主席 各国议会制约元首的模式大体有三种，一是议会是否可以选举元首，如果可以，说明元首受议会控制较多，如果不可以（即元首由选民直接选举），则议会对元首控制较小。王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第296—297页。

但完全没有任何追究责任的意思表示，又等于把宪法的规定太不当回事了。总理对国家主席负责无疑使国家主席的职权和地位有所加强，使国家主席具有了相对的实权，形成了一种双首长制。[21] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第61页。[48]我国八十年代后经济体制改革成绩显著，政治体制改革则相对滞后，但政治体制的改革是迟早要启动的，而政治体制改革又不太可能四平八稳地进行。

中国权力文化是习惯一把手掌舵的，一把手应该有实权、有实力，不能被下面的人架空，这种权力文化有其健康、光明的一面，应该被我们继承发扬。萧公权著：《宪政与民主》，清华大学出版社2006年版，第76页。制约明处的权力相对容易一些，实权元首的权力载于宪法，至少使人们容易感受到并充分认识到大权独揽的威胁，进而使制约的必要性不言自明，制约的手段和措施也会相应跟上。[34]从民主原理上说，对最高权力机关的制约应该主要来自产生它的渠道，即下一级人民代表大会（将来直接选举后是选民），这是民主的基本要义，是我们应该争取的目标，我国目前的最高权力机关并没有真正受到来自下一级人民代表大会的有效监督和制约，这是人民代表大会制度不健全的表现，是一个应该受到特别重视并优先解决的问题。

但以上人员只能由主席团提名是否符合议事机关的特点是值得商榷的。除了现行宪法规定的全国人民代表大会有权产生也有权罢免（因此也可以解释为有权监督）国家主席之外，宪法还应当作出调整的是，全国人民代表大会常务委员会也应当享有对国家主席的监督权，在国家主席与全国人民代表大会常务委员会之间也应当建立相应的监督关系。

第2款规定：总统以文告把所采取的措施通告全国。韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第61页。

[英]M.J.C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活?读书?新知?三联书店1997年版，145~146页。[美]伯纳德·施瓦瓷著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第33页。[41] 我国国家元首由议会选举产生，就决定了元首受议会制约的必然性，在我国全民直接选举国家主席的条件目前显然还不成熟的情况下，制约和监督国家主席的任务应当也只能由最高权力机关来承担，监督的形式主要是向最高权力机关汇报工作，这与现行宪法规定的国家主席从属于全国人民代表大会的地位是基本吻合的。同时国家主席有代表最高国务会议向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会提交意见、要求其讨论并作出决定的权力，这一条款在事实上不仅是对最高权力机关有制约作用，而且在一定意义上可以说是在对最高权力机关进行领导。韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第127页。（王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第292—295页）可见如果不是袁世凯的缘故，孙中山等人也认为总统制是比内阁制更适合中国的选择。

由于事实上全国人民代表大会行使职权的方式和时间都受到极大的限制，因此对国家主席的监督权如果只属于全国人民代表大会，那么，它受到的制约就是比较少的。[29] 根据法国1958年宪法规定，国民议会也可以提出弹劾案，追究政府的责任。

任免总理、副总理、国务委员时根据的是全国人民代表大会的决定（参见宪法第62条第5项和第63条）。[39]二是议会是否有权弹劾元首，如果有弹劾权（如美国、意大利等），元首受议会制约，如果没有（如法国），总统基本不受议会制约。

其三，国家主席不对最高权力机关负责并报告工作，而是由国务院总理对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。全国人大通过的决议由国务院去负责执行，主席并不参与其事，所以行政责任由国务院对全国人大负责。

第5款规定：国民议会在行使特别权力期间不得被总统解散。[16] 如毛泽东认为刘少奇企图把他变成供桌上的一尊佛像束之高阁，刘少奇在文化大革命中的罪状之一就是架空毛主席，这使文化大革命中打倒刘少奇有了正当理由。杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第219页。笔者认为，最高权力机关、国家主席、国务院总理三者间的关系是我国宪法所设计的政治权力体制的主要内容，如何对这一权力体制进行调整，有几种思路可供参考。

在讨论中，对草案中国家主席的条款提出的问题主要有：主席对谁负责？国家元首是否还过问国家行政？总理对全国人民代表大会报告工作，是否也有责任对主席报告工作？主席与最高人民法院、总检察长是什么关系？等。[37] 意大利宪法第83条规定：共和国总统由议会在其成员的联席会议上选出。

但这并不排除用分权理论来调整元首与议会之间的关系，全国人民代表大会受国家元首或违宪审查机关的监督和制约是分权的需要，其依据主要是分权制衡理论而不完全是民主理论。但总统是全民投票选举产生的，因此，他直接受到选民的监督。

也可能是实权的，那就往往将总统和总理合二而一，如美国。吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第298—299页。

张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第59页。制约一把手需要权力的分立，形成对最高权力的监督，这种监督来自一把手以外的力量（如议会的审议、司法的审查等），是外部制约。[7]因此，尽管第五共和国改变了第四共和国将议会排在共和国机关的第一位，而将总统排在第一，然后是政府、议会，这样将总统置于国家权力机关中心的强行政权制度，也没有使法国走上专制道路。（一）以国家主席制约最高权力机关 从宪法原理上来说，全国人民代表大会是可以也应该受到其他国家机关制约的，根据分权理论，宪法不应该确定国家的最高权力属于某一个机关，不应该有至高无上的国家权力。

相反，他给了总统无限制的权力。如果国家主席只对全国人民代表大会负责并报告工作，意味着一年只报告一次工作，而对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，意味着一年报告六次工作，[27]对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，意味着一年报告七次工作。

[33] 法国总统可以用向议会宣读咨文的方式，直接要求推行某些政策，不须任何形式的副署，不必征得政府的同意，议会对此亦不得进行辩论。只有全国人民代表大会和国家主席对总理都不满意时——包括全国人民代表大会对总理的内务工作不满意，国家主席对总理的外事工作也不满意，或者全国人民代表大会对总理的内务工作不满意，国家主席也认可这种不满意，或者总理在紧急状态时期的表现令国家主席和全国人民代表大会都不满意时，总理才可能被罢免，这显然不尽合理。

弥补这一缺陷的措施是，保留《全国人民代表大会议事规则》第39条规定的主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出总理罢免案的权力，同时增加国家主席提出对总理罢免案的权力，使国家主席和全国人民代表大会代表（包括主席团、代表团）都有权对总理提出罢免，使总理的内务、外事工作分别受到监督（但提出罢免的理由应限制在各自的职权范围内），而是否罢免的决定权仍然在全国人民代表大会手中。[48] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第165页。

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